一、全面落实机构编制实名制管理是当前的一项重要任务

机构编制实名制是指以机构编制、组织、财政、人社部门协调配合与制约为基础，以机构编制实名制信息系统为依托，以机构编制管理正为牵引，组织、人社及民政部门按照核准的机构、编制和领导职数任用和调配干部、招录公务员、办理事业单位人员社保、接受军转干部和复员退伍士兵，财政部门按照核准的机构编制内实有人员编制预决算、核拨经费等一整套制度、程序和机制。机构编制实名制管理是科学管理、精细管理、协同管理和源头管理的实际运用。

机构编制实行实名制管理即是中央明确的政策要求，也是地方机构编制部门的创新。2007年和2008年，党中央、国务院多次下发文件要求通过实行实名制管理，认真做好机构编制各项工作。在总结各地经验的基础上，2009年12月中央编办、中组部、人社部和财政部联合发布了《关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知》（中央编办发[2009]39号）进一步明确了推进机构编制实名制工作的重要性、工作合力和重点。

（一）全面落实机构编制实名制管理是地方政府“控”、“调”、“改”的重要手段。2013年9月，党中央、国务院印发《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发[2003]9号），要求通过地方政府改革进一步推进经济可持续发展和转型升级，推动整个政府改革，保证中央政令畅通，发挥地方积极性。地方政府改革包括两方面：一是职能转变要抓好“接”、“管”、“放”，二是对机构改革要抓好“控”、“调”、“改”。对于地方政府改革的这两大任务，机构编制实名制工作都是一项最重要的基础性和保障性工作。当前，我国人员编制总量基本适应政府履行职能的需要。但考虑到我国经济社会快速发展、公共服务需求增加、就业形势严峻、人员结构不合理等因素，未来五年人员编制增长的压力还很大，实现财政供养人员只减不增的任务非常艰巨，必须通过加强管理监督、强化地方责任、加强部门协作、深化改革创新等办法综合施策。正是在这种背景下，党中央、国务院首次在地方政府机构改革文件中把全面实行机构编制实名制管理作为“控”、“调”、“改”的重要手段，要求地方落到实处。

（二）全面落实机构编制实名制是控制政府规模、实现财政供养人员只减不增的有效抓手。政府规模是否适度，与经济社会发展状况及阶段、公共服务水平、文化等多种因素密切相关。目前，理论界的一般性认识是，我国政府规模总量已经很大，由于资源环境等因素的约束，各级财政收入不可能再像过去那样高速增长了，“食之者众，生之者寡”，最终损害的是人民群众利益。李克强总理在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上重申，要对地方政府机构改革设置实行总额控制，确保财政供养人员只减不增。这是本届政府向全社会的承诺。面对严格控制机构编制总量这一艰巨任务，通过建立实名制管理制度，有助于强化机构编制与组织、财政、人社等部门间的协同配合，依托实名制管理信息系统，通过用编核准、信息公开、监督检查等措施，解决“吃空饷”、在编不在岗、超编进人、超职数配备干部等问题；以实名制数据为基础，制定减编控编措施，最终实现机构编制零增长。

（三）全面落实机构编制实名制管理是把机构编制审批权关进制度“笼子”里的基础性建设。多年来，一些地方机构编制审批和实有人员并不完全对应，由于缺乏监督和公开透明，长官意志、随意审批和暗箱操作情况时有发生，来自上级部门条条干预的情况也屡见不鲜。出现这些问题，主要是制度设计存在缺陷，难以进行有效监督。实行机构编制实名制，编制和人员实名对应，纳入信息管理系统，并在一定范围公开，将审批权置于群众监督之下，置于部门之间的制约机制之中，把权力关进制度“笼子”里。

（四）全面落实机构编制实名制是信息化时代的必然要求。大数据、云计算和物联网已经和正在改变着人们的传统思维方式和行为方式，也改变着政府管理方式。将机构编制管理链条上的各环节，通过部门协同配合机制有机结合起来，从制度上弥补了传统管理中的薄弱环节；同时，实行机构编制实名制要求建立网络化的管理信息系统，运用信息技术手段为机构编制管理提供信息支撑和辅助决策，全面提升机构编制部门服务管理水平和效率，是机构编制部门的必然选择。

二、地方推进机构编制实名制管理的现状

全面推进机构编制实名制工作，有四方面的重点工作。一是要有完善的制度，明确实行的范围和对象、科学指标项和证明性文件、规范程序和流程。实行机构编制、领导职数核准使用制度。二是要有标准统一、功能全面、实用简洁的信息系统，实时更新业务台账。主要包括：机构情况（名称、性质、规格、隶属关系、内设机构、下属机构、挂靠机构、代管机构、法人证书号、以及机构变动情况等），编制情况（类别、数量、领导职数、非领导职数、编制结构、批准机关及批准文件、编制变动情况等）和使用编织的人员情况（人员姓名、性别、出生日期、民族、身份证号、岗位、职务或职称、参加工作时间、入编时间及入编类别等）。三是需要机构编制、组织、人社、财政、民政等部门以机构编制实名制信息系统为基础和依据，建立信息共享机制，校核指标项和数据，并实时更新，最终形成全国机构、编制、各类实有人员等统一、真实、准确、权威的数据。四是要有一个安全可靠稳定的网络。联结中央、省市区主骨干网必须按照要求统一接入，及时更新和上报数据，中央编办也可对省里情况及时了解和监控；副省级市、地级市和县各级根据网络情况尽可能接入。同时，省和省以下要使用现有可靠安全网络，联结省直、市直、县直和乡镇，为机关和事业单位、为基层服务。

改革开放以来，一些地方为了严格管理，相继建立和完善了对各部门的机构编制与实有人员相对应的业务台账，每个部门一本，手工填写，后来又建立了单机版的台帐。为了适应工作需求，部分省市区自行开发了符合本地需要的实名制管理系统。从地方实行实名制管理的实践看，建立网络化的机构编制管理信息系统，把政策要求、管理规定、工作程序和现代信息技术手段有机结合起来，实现机构编制管理由手工作业向单子政务转变、由分散粗放向集中统一转变、由静态封闭向动态共享转变、由传统经验向科学规范转变，是全面落实机构编制实名制，解决目前机构编制管理存在问题的主要手段。

2009年3月中央编办电子政务中心组建后，为了帮助地方编办加快推进实名制管理，组织开发了机构编制统计及实名制网络管理系统，免费提供地方编办使用，力争解决地方编办经费不足、技术力量欠缺等问题；同时配合中央办公厅加快推进地方涉密网络连接，为推进实名制网络化管理创造条件。此外，中央编办还制定了《机构编制统计及实名制管理核心数据规范》并申报国家标准，为实现组织、财政、人社等部门的数据共享和业务协同奠定基础。

目前，大部分省级编办已建成实名制管理系统，其中21个省市选用中央编办基础平台或遵循中央编办数据规范开发了本省系统，另有部分省份独立建设了本省系统。在实名制系统基础上，全国绝大多数省区市已基本实现实名制管理，通过建立机构编制、组织、财政、人社等部门工作协调配合机制，基本实现了机构数、编制数、实有人员数、财政供养数对应。四川、重庆、江西、辽宁、河南、山西、陕西、天津、新疆生产建设兵团等地编办使用中央编办开发的实名制系统，节省了开发时间和经费，也解除了今后系统不断升级带来的困扰。黑龙江、吉林等一些技术力量较强的省级编办根据自己的实际需求，自行开发机构编制实名制网络管理平台，把编制、人员、经费管理有机结合起来，较好地解决了市、县自行批机构、批编制等问题。这些探索也为在全国实行实名制管理积累了经验。

三、突出重点，全面推进实名制系统

（一）将实名制系统扩展成为机构编制工作网络管理系统。为进一步完善机构编制管理制度，提升机构编制部门工作能力和水平，将在各地已经建成的机构编制统计及实名制管理系统的基础上，通过数据对接和流程整合，形成一个涵盖中央和地方的全国统一的机构编制工作网络管理系统。该系统通过设计数据统计、实名制管理、信息共享、机构编制业务审批、行政审批事项管理、监督检查等功能，将地方机构编制管理工作统一纳入平台运行，对机构编制管理实行统一政策、统一规范要求，可以实时掌握全国机构编制情况，有针对性的制定政策，更好地服务机构编制中心工作。

（二）以实名制信息为基础形成机构编制统计年报，并实现与组织、财政、人社等部门的数据比对，消除部门之间数据偏差。一是要求各省、自治区、直辖市编办在2014年底之前实现正常的机构编制统计年报和通过党委业务网的机构编制实名制数据统一报送，即“双报送”。二是尽快建立机构编制、组织、财政、人社等部门的信息共享系统。目前，这些部门都已建立各自的业务管理信息系统，但相关信息共享交换机制尚未建立，这就造成在相同统计范围内各部门掌握的相关数据（如中央编办掌握的行政机关及参公管理事业单位的实有人数与中组部和国家公务员局掌握的公务员实有人数；中央编办掌握的行政编制和财政补助事业编制在职人数与财政部掌握的财政供养人数等）存在一定差距，增加了决策难度，也容易引起社会舆论的误读。目前，中央编办正在推动建立机构编制与组织、财政、人社等部门间的机构编制数据和信息共享机制，目前已与中组部、财政部、人社部就机构编制共享信息的实施技术方案达成一致意见。

中央编办将推进网络对接和系统对接，利用机构编制实名制网络管理系统，接收省级编办报送的机构编制实名制数据，在此基础上汇总形成机构编制统计年报，并于组织、财政、人社等部门掌握的全国公务员实有人数和财政供养数进行比对，消除同一统计数据在不同部门之间的偏差。

（三）依托实名制管理系统为全国机构编制核查提供技术支撑。从2014年开始，中央编办将会同中组部、财政部、人社部、监察部、审计署等部门，对各地现有机构、人员编制情况进行一次彻底核查，实现机构清、编制清、领导职数清、实有人员清、财政供养人员清，全面实行机构编制实名制管理制度。考虑到一些地区已经开展了卓有成效的全面核查，同时也具备良好的实名制管理基础，为了充分利用现有工作成果，中央编办将在机构编制实名制网络管理系统的基础上，增加部分机构编制核查数据项，通过统一的数据对接口来完成核查数据采集，最大限度避免重复填报，减少部门工作量。

（作者左然，系中央编办电子政务中心巡视员、副主任）